托马斯·戴伊的公共政策概念简析概念是概括一类事物的特性而形成的心理意象或造念。它是一门学科的基本部件，它们是确定和划分相关现象以及表达涵义的工具，一门学科的强大，很大程度上就在于其概念有助于涵义的理解和表达。公共政策作为“一种理解政治变化的途径，其定义几乎与存在的政策问题一样多。”关于政策科学的一些基本问题也是尚未达到共识程度，“事实上，关于现代公共政策(分析)的几乎每一个问题，人们都有许多不同理解。”各个学科、各派学者从不同的角度透视公共政策，对其有不同的内涵界定。且公共政策分析作为一种新兴研究领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位—“公共政策”的认知上仍存在着巨大的歧异。 虽然我们并不强求对什么是公共政策达成统一共识，但是对其公共政策之内涵的探究仍然是学科讨论和对话的基石。在今天之中国，民主意识逐渐增强，利益渐趋分化，民众更加关注自身的利益追求，公共政策逐渐被视为作为利益调整和分配的重要工具，尤其是在共建和谐社会的背景下，探究公共政策的实质内涵，识别“非公共”的政策，追求公共之行政，廓清政府边界和职能都具有极大的现实意义。在《理解公共政策》一书中，托马斯·戴伊认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。
”这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示；所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。但无论“为”与“不为”都是公共问题的重要解决之道。一、理论背景托马斯戴伊的理论形成于西方政策科学的初创时期，要研究其理论，我们必须要首先了解一下当时政策科学的产生背景。20世纪50年代，在美国政治界发生了一场革命性的变化，即政策科学从传统政治学中分离出来，并逐渐成长为一门新的交叉学科。政策科学的产生与现代政府管理的实际需要有着密切的关系，当社会问题出现的时候，人们总是要求政府能够进行处理并且加以解决。因为政府既是公共物品的提供者，同时也是公共问题的处理者。20世纪二三十年代，席卷整个资本主义世界的经济危机造成了西方社会的剧烈动荡。英国经济学家凯恩斯一改古典经济学理论相信市场作用，排斥政府干预的政策主张。美国的一些学者也根据这种主张为罗斯福总统的新政出谋划策，并且产生了积极的效果。在这种情况下，西方各国政府越来越多地介入到经济和社会生活的各个领域中，采用各种政策和手段直接干预经济和社会的发展。
政府政策的数量不断增多，作用不断增强，对经济和社会的影响不断扩大，政府逐渐形成集中主要权力的“万能政府”。但是，仅仅依靠政府自身，实际上是没有处理所有复杂问题的能力的。于是各国政府和大财团普遍加强了对政策研究的支持和鼓励，各种专业的政策研究组织如雨后春笋般建立起来。他们通过自己的政策研究和政策分析以及政策方案的设计，为政府政策制定提供智力支持和咨询服务，并影响政府的实际政策制定。当时，美国社会流传了一种比较普遍的看法，即“政治求助于科学，官员求助于学者”。在现实社会生活中，人们总是希望政府能够为他们做许多事情。同时，随着经济和社会的不断发展，社会矛盾和社会问题也日益复杂化，现代政府面临的已不再是个别的、单一的和基本稳定或一再重复出现的社会问题和矛盾，而是大量的相互关联、相互制约的愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会问题和矛盾。面对这些复杂的社会问题和社会矛盾，政府仅凭其传统的经验决策和常规管理是难以应付的。因此在二战后资本主义世界的头号强国—美国出现了政策科学这一新兴的交叉学科。作为政治学的研究领域之一，托马斯·戴伊在为政策科学的基本分析单位—公共政策的概念定义时，意在揭示政府所为和所不为的所有内容。
因为在当时的美国，随着越来越多的人向政府寻求社会问题的解决办法，政府规模在不断增长，公共政策扩张的范围也随之涵盖了美国人生活的各个领域。政策分析关心的是政治生活中“谁获得”的问题，而“政府为什么要推行这些政策”，以及“这些政策的后果和影响是什么”则更重要。然而，由于“政治系统之内发生了什么，公共政策如何在政治系统产生，制度和过程如何作用来控制环境所产生的需求，以及政党、利益团体及其他政治行为者如何在决策过程中行动，绝大多数的百姓是没法掌握与理解的”，政策制定的过程一贯被认为是“黑箱”活动。正是在此背景下，托马斯尝试用政治学发展出的助于描述和解释政治生活的一些概念和模式，在了解社会经济环境、政治系统、公共政策之间关系的基础上，提出公共政策政治视角的八个模式，通过寻求“最佳”模式，分析存在于“黑箱”内的操作过程，而也是其著作《理解公共政策》的核心内容。二、对于托马斯·戴伊公共政策概念的内涵解析及其概念简评（一）内涵1、公共政策具有明显的公共性公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。”同样地，公共政策也应该是体现公意的行为。具体而言主要指政策问题取向、政策目标取向、问题范围取向的公共性。
即在公共政策分析过程中应坚持以公共利益的实现为原则。在托马斯·戴伊看来，政府作为“一个国家或社会的代理机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须以“公共性”作为其“为”与“不为”的出发点和落脚点。2、公共政策以解决公共问题为核心作为政府的一种行为，政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，这构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。因此，根据托马斯·戴伊对公共政策的定义及阐述，我们可以推断出，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。同时，政府在解决公共政策问题时，不仅包含着积极的“有为”活动，也包含着消极的“无为”选择，在某一段特定范围内政府无力或者遵循不干涉主义和为某一问题积极解决和采取行动都具有重要意义。3、公共政策以保障公共利益为目的政府在制定公共政策时，也即其“为”与“不为”时，都意在使公众在共同体内通过一般的、可强制执行的规则来容忍某些行为同时并禁止另一些行为。
而说到底，公共政策的目的是追求、实现、维持和保障公共利益。进一步来说，公共利益是公共政策的制定者、执行者、评估者信守的诺言和行动的信条。不管是谁的政策，不论是何种政策，公共利益都是公共政策的最初出发点和最终目的。正是因为对公共利益的追求、实现、维系和保障，公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排，成为公共的、好的政策。4、公共政策应该是政府制定的政策，并通过有效的、激励性的制度安排鼓励其社会主体主动参与公共政策过程只有公共权威才能赋予政府制定更好的体现“公共性”的政策，强化政府的公共责任感。没有政府的参与和领导，就没有公共政策。因此，在制定公共政策的过程中，政府应该也必须克服强大利益群体的影响，汇合各种分散的甚至是冲突的利益诉求，从而最大限度的代表最广泛公众的利益并以此使自身和政策都获得合法性和权威性。（二）评价1、概念的价值第一，戴伊明确地说明了公共政策制定的主体式政府。这就是说，个人商业决策、慈善组织的决策，利益团体的决策、个人决策或者其他社会组织的决策都不是公共决策。尽管非政府组织也可以做到像政府那样的影响，但这些团体的决策和行动本身并不能构成公共政策。如医疗行业机构对肺癌形成原因的解释及为减少其影响范围所提供的解决办法，可能会对政府对解决该问题最终采取的措施有所影响，然而，医疗专业机构提供的解决办法本身并不是政府为解决该问题所实际采取的公共政策。
第二，戴伊强调，公共政策包括政府在“做”与“不做”之间的一个选择，将公共政策的主体在实施行为时的价值评价作为公共政策的一个考量因素。第三，把不作为作为政府公共政策的一种表现形式的方法，拓宽了人们的思路。决策是由个人组成的集体或组织机构制定的。简单的说，公共政策是政府所作的要采取某些行动的选择。一个更加难以把握的概念是“决策上的无为”：即政府的决策时什么也不做，或者是没有制定新的项目，或者仅仅是维持现状。这些决策应该是深思熟虑的政策，比如政府决定不会为了给文科或者医疗提供额外的基金而提高税收。比如说，我们有自由选择自己喜欢的颜色来粉刷自己的家，但这并不意味着这是公共政策，因为政府并没有特意决定不限制我们在这方面的权力。第四，强调了公共政策的行为特征。公共政策过程的始终伴随着有关组织的和人员的行为。2、不足托马斯·戴伊只界定了公共政策制定的主体，对公共政策的客体、内容并没有做细致的区分，定义显得过于宽泛，另外政府所为与不为也只是强调政策的表现形式，并没有恰当的指出政府决定要做的事情和实际所做的事情之间存在的偏差，同时，这一定义还可能使公共政策被看作是包括人事任命、发放执照这些不是政策失误本身的行动。
三、写作思路及理论逻辑政策分析关心的是政治生活中“谁获得”的问题，而“政府为什么要推行这些政策”，以及“这些政策的后果和影响是什么”则更为重要。政策制定的过程一贯被认为是“黑箱”活动。戴伊尝试用政治学的研究途径在了解社会经济环境、政治系统与公共政策之间关系的基础上来分析“黑箱”内的操作过程。戴伊对公共政策的思想主要集中在《理解公共政策》一书中，该书从理论到实践对于公共政策的理论模型及美国的一些政策问题进行了论述。前三章是理论和方法的介绍，包括政策分析、政策模式、决策过程，以及政策评估的相关知识。尤其是政策分析的八个分析模型为后文提供了理论基础，同时对于政策科学的发展有着重要的指导意义。戴伊在开篇就点明了其主要内容是讨论公共政策（美国国内），关注政府行为、行为背后的原因及意义以及关注政治科学以及这门学科描述、分析和阐释公共政策的能力。戴伊从理论到实践引导读者打理解美国政府制定政策的过程。从为什么研究公共政策和为什么要进行政策分析出发，提出了政策分析的特征和制约因素，同时从不同的视角理解和审视公共政策，划分了公共政策的政治视角并通过政策分析的八个模式在美国十个公共政策领域的应用来分别进行考察和论述。
戴伊通过考察美国联邦制政府的分权来阐述制度模式在公共政策中的应用。认为每一种政府制度结构安排对公共政策的影响，取决于社会和经济的力量。如通过美国医疗保健与社会福利和刑事司法的政策来体现理性模式在政策中的应用，戴伊认为政府以“社会收益最大化”为目标，进行了理性的政策选择。但同时他也指出，理性模式是一种理想的状态，在实践中面临着很多的障碍；通过美国的经济政策来探讨渐进模式的应用，将公共政策看成政府过去历史行为的延续，只是实行了一些增量性的改动；通过教育政策和税收政策来体现团体模式的应用，指出了政策过程中利益集团存在的现实，指明了政策是团体之间为了影响公共政策而展开的斗争，而可以通过共同利益组成的各种团体间的互动、平衡而达成一致；通过国际贸易与移民和公民权利的事实体现政策分析的精英模式，提出精英与大众之间的冲突与互动，把公共政策看成统治精英的偏好和价值体现，而不是大众的需求；通过分析美国环境保护政策体现公共选择模式，认为公共政策是对非市场决策的的必然结果，运用经济分析的方法研究政治问题，在政策过程中各种政治团体在政策活动中通过集体决策追求个人收益的最大化；通过国防政策的分析体现博弈模式的应用，指出政策是在竞争环境中，参与决策者相互依赖相互博弈的结果，体现为对可提供方案的理性选择的过程。
对于政策的过程模型，戴伊考虑其普遍性和难度没有进行实例分析，在第三章政策制定过程对于决策行为从制定到实施到评估进行了系统的论述。认为该模型包含了政策系统中的大量活动，包括问题的发现、议程设定、形成政策提案、立法过程、执行政策过程和对政策绩效的评估等内容。同时，戴伊指出在现实中政策过程的进程很少按部就班的进行，有些环节往往同时发生，相互冲突，因此现实情况中的决策远比理论中的过程模型复杂。戴伊在最后一章对于如何评估政策效果的进行进行了论述。他指出评估一项政策的效用即对现实世界产生的所有效果进行收益成本估量。同时除了政策切实效果外还包括政府行为认知等软效果。戴伊对政策评估方案进行了回顾，对评估方法和评估中面临的问题、政府政策失败和政策终止的原因等也进行了归纳。戴伊在全书的最后也辩证的阐述了政策分析的局限。一是一些社会问题基于其被界定的方式无法彻底的解决；二是人们的期望可能总会比政府的能力增长的快；三是解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题；四是一些社会变迁是无法有政府强迫推动的；五是人们可能会调适自己的行为致使公共政策变得毫无用处；六是某项具体的政策无法根除引发社会问题的多个原因；七是一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策；八是政治体系的建构可能不完全适宜进行理性决策，政府没有能力以理性主义的方式形成决策。
通过这八方面局限性的论述可以得出一个结论：即“公共政策并非万能的”。四、简评戴伊从政治学的视角提出了政策分析的八种模式，解释了美国政策领域中的政府的为与不为，及推行政策的前因后果。在对公共政策相关理论和方法的基础上通过对典型的公共政策领域模式应用的理解和探讨，对政策过程的本质进行了较深入的研究。尤其引用的美国十个关键领域的政策为我们揭开政策制定的“黑箱”，了解美国政府政策制定的过程提供了丰富的素材。《理解公共政策》从政策工具的角度入手，对于政策研究的理论方法进行了大量的扩充，同时具有很强的实践应用价值综合反映了美国的政策分析理论实践现状。同时，戴伊以其清晰的脉络和逻辑从理论到实践用生动流畅的语言对政策过程进行了系统的介绍，具有高度的可读性。但是，任何经典之作都不是完美无缺的，本书也不例外。首先，书中在具体的政策领域的实践部分，每个模式都对应了政策领域的某个具体的解释过程中；但是，由于作者在书中只是就理解公共政策的不同方面进行探索，且否认了理解公共政策的“最佳模式”的存在，致使公共政策分析过程中使用的某个具体模式并不十分具有针对性和说服力。此外，出于对“最佳模式”的否定，全书未对各个模式进行相同点和不同点、优势和不足，以及各自适用性的比较和梳理。
①其次，本书提出政治视角的八个概念模式，从某个程度上看，它们并非严格地处于同一层级。比如，过程模式（即政治过程），虽然作者在选取的十个政策领域中都没有针对性的应用，但根据作者在理论部分对过程模式特征的描述，可以发现，过程模式基本存在并贯穿于每个政策制定的过程。②因此，公共政策解释模式会出现内容彼此重叠甚至冲突，而失去了分析问题的有效性和针对性。通过本书的阅读，我们可以了解到美国政策制定的相关内容，虽然我国与美国的根本制度存在着根本上的差异，但是这并不影响我们学习和研究本书。虽然我国的公共政策研究还未形成一个较为完整的理论体系，但我们始终相信“他山之石可以攻玉”， 而托马斯·戴伊通过《理解公共政策》一书，其关于美国处理公共政策问题的理论与方法的介绍及应用对于我国行政管理尤其是公共政策领域的发展都有着巨大的借鉴和指导意义。在中国，经过30年的改革开放，市场经济的宏观建制已经有了相当规模的发展，人民生活也得到了持续快速的改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。而面对这些公共问题，更需要我国政府采取灵活高效的公共政策，着眼于长远的可持续发展，培养解决公共问题的适当的制度机制，激励公民个人、社群、企业组织和社会组织，与政府一起共同努力，协作生产，以此来共同解决公共问题，使我国的公共政策研究得到长足的发展。
