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赵燕菁院士提出与增量规划相比，旧城改建的两大难点在于“产权重组”与“财务平衡”，并从政府视角，通过重庆、广州、深圳和成都等城市的旧改案例深入剖析了旧城更新上单一项目的静态与多项目的动态财务平衡模型，指出旧改的财务平衡方法，将会像当初的“土地金融”那样，对城市的经济绩效形成长远影响，导致城市第二轮“大分流”。
旧改的两大难点
首先，赵燕菁院长强调旧改的两大难点在于产权重组与财务平衡。
一是产权重组。任何旧改都要涉及原有产权变动。具体彰显在改建过程中的集体协商和征拆困难中。由于产权重组的摩擦力带来的成本占旧改成本的比重越来越高，设计低产权磨擦成本的旧改模式，对于旧改的成功至关重要。
二是财务平衡。旧改能够成功，取决于旧改的投入和产出能够平衡。这种平衡不仅仅是要考虑改建阶段的投入-产出能够平衡，而且还要涉及改建项目全周期是否还能平衡；在财务平衡时，不仅仅要考虑局部静态平衡，而且还要考虑全部动态平衡。如果项目财务不能实现平衡，这一旧改模式就是不可持续的。
财务平衡的两个阶段
与不可取代规则
其次，赵燕菁院长介绍了财务平衡的两个阶段与不可取代规则。
赵燕菁院长把财务平衡分为两个阶段。
首先是资本性投入阶段。这个阶段要征用、拆除、重建和拆迁，需要一次性的资本投入。这一阶段的改建须要满足融资规模必须覆盖上述所有成本这一约束条件。
其次是建成后营运阶段。旧改完成之后营运所需的新增成本，包括还本计息、折旧、公共服务（教育、环卫、交通、消防、安保、绿化）等。改造后若果营运成本急剧降低，而旧改并没有带来新增的收入（比如税收）来覆盖，就意味着相对于旧改前，旧改后的公共服务反倒恶化了。
因此，旧改必须遵守的一个基本规则，就是两个阶段须要分别独立地现实财务平衡，不能用一个阶段的剩余去填补另一个阶段的缺口，这就是所谓的“不可取代规则”。比如说，第一阶段资本性的卖地收入倘若用于一次性产权重置（征地动迁补偿）后还有节余，不能被拿来抵消营运阶段的产值顺差。因为后者的收入是一次性的，在本质上是以地方政府的信用（未来利润）为抵押的借贷行为，是“量”；而后者总额是时间的函数，是“流”二者的经济学含意不同，反过来的逻辑相同。
单一项目的静态平衡财务模式剖析
紧接着，赵燕菁院士进行了单一项目的静态平衡财务模式剖析。
赵燕菁院士首先介绍了做单一项目静态平衡财务剖析的基本模型。
一个更新项目，要先能预估项目的成本。然后根据当前市场上的楼价/地价预估利润，以确定融资的规模。比如一个项目原先的容积率是1，如果原拆原建，可能覆盖不了建安成本。这是就要提升容积率，比如将容积率从1提升到2，再依照新的成本开支估算是否能实现财务平衡。以此类推，直到找到均衡的容积率。当然，增容只是旧改项目价值的一个来源。用途改变和产权性质改变，也是旧改价值的重要来源。
1.增容积率。如果项目旧改前容积率很低，只要把容积率翻番，项目融资急剧翻番，从理论上讲，任何旧改只要容积率够高，财务总会平衡。
2.用途改变。不同用途的农地因为带来的利润不同，其市场定价也不一样。假设一块农地原先的用途是库房用地，单位面积的市场价值是1，旧改后尽管容积率保持不变，但用途转变为单位市场价值为2的住宅用地，项目融资的数目也将急剧翻番。
3.品质提高。如果旧改后农地的容积率不变，土地用途也不变，但若果原用途低形成的价值高于区位潜在的用途价值，就可以通过设计改建，将原有用途从低价值借助升级为高价值借助，比如将低档社区变为高端社区——也就是所谓的“绅士化”（gentrification），也可以带来新增的利润。
4.改大产权。如果旧改前的土地上附着的是市场流动性较差的“小产权”资产（如集体农地、违章建筑或历史遗留产权），改造后变为流动性更好的“大产权”资产，即使容积率、用途和品质都没有改变，资产的价值也会提高。
然后，赵教授通过案例剖析了单一项目静态平衡的几种模式。
模式1：增容+大产权=不平衡
现在好多城中村整修，都是通过从低容积率变为高容积率，从小产权变为大产权来为旧改融资，也即前文提及的价值来源1和价值来源4。从表面上看，只要容积率够高，这种旧改模式的第一阶段（资本性投入阶段）会平衡。尽管冠以“旧改”之名，但这一模式本质仍是一级农地市场开发。原住民和开发商通过这一模式步入一级农地市场，将自己的利益隐藏在征地补偿中，攫取了巨大的一级农地市场利益。
但因为这一阶段的资本性利润交纳资本性总额后基本没有剩余，而改建后若没有新增一般性收入填补公共服务开支降低带来的缺口，势必造成旧改第二个阶段的财务失衡。
后果就是，旧改降低得越多，随之降低的居住人口带来的须要总额的营运成本也就越多，下一届政府的财政压力会因而降低。这样的旧改就须要增加城市其它区位的公共服务开支能够维持。解决这一问题的惟一办法，就是旧改更新后的部份（比如增容）要才能在第二阶段（运营阶段）直接或间接带来足以覆盖新增公共服务开支的额外现金流（比如物管房租或市民税收）。
中国和外国旧改模式之所以不能相互仿效，一个重要诱因就是各国的税制不一样，实现旧改财务平衡的方法也因而应当不同。比如在德国，地方政府的税前以直接税为主，个人所得税和财产税占政府通常收入的绝大部分（大约70%）。旧改后只要物管价值提升，政府的税收才会急剧“自动”增加。而中国是一个以间接税为主的国家，增值税等间接税是政府收入的主要来源。旧改后若果企业和商业税收的降低不能填补旧改的缺口，政府就难以实现财务平衡。
假设政府建设一个景区，在美国，只要周边物管的价值上升，政府就可以从物业税中收回景区的投资，那些低价值物管的住户因为难以负担上升的物业费，就会被高价值物管的住户代替，从而造成该地区“绅士化”（gentrification）；而在中国，政府修筑景区所带来的周边物管升值全部会为市民无偿“俘获”，除非工商业税收同步降低，否则政府的通常预算则会因而出现缺口。这也是引起中外旧改不能相互仿效的主要诱因。
模式2：增容+大产权=平衡
如果旧改的农地用途是可以带来税收的项目（比如工业），就可以采用和外国类似的模式。以佛山市佛山万洋众创城为例更新重置成本是指，该宗地原先的用途是村集体招商的厂房，政府施行旧城改建，改完以后该宗地的性质弄成国有农地，但用途始终是工业用地，通过提升容积率，工业物管价值提升，工厂所带来的税收也同步降低。显然，这一改建模式不如把鞋厂“退二进三”，甚至直接转变为住宅“钱”来得这么快，但却可以给政府带来常年、可持续的现金流性利润。这种利润同一次性的资本性利润在本质上是的不同。但“工改工”也并非完全没有问题，这一模式似乎可以令政府获得常年的现金流性利润，但改建的财务平衡却相对要难好多。不过短期难做的事情，一般从常年来看都是正确的。反之，眼下很容易做的事情，长期来看基本都是投机取巧。
模式3：增容+大产权
旧改过程并非所有人都能从中获得同等的利润。不同的模式意味着改建前后财富的巨大转移。广州越秀区杨箕村整修，从原住民角度看，租户即使降低，但房租上升致使原住民总的利润降低了。从农户的视角来看，原住民可以把优价房租弄成高价房租更新重置成本是指，原住民的收入降低了，以前的房屋是小产权、违章建筑，房屋转租房租每月20元/m2，现在则可以弄成每月40元、50元/m2，村集体的收入翻了一倍。但从政府的角度，结果却并非这么。改造前因为房子属于非正规产权，政府承诺的公共服务较少，改造后房子是正规产权，政府必须为市民提供中学、医院等公共服务，由于没有财产税，政府开支的缺口没有相应的收入降低加以填补。
更进一步的剖析可以发觉，由于低成本居住环境的消失，低收入的打工者未能在城市生存，工商业劳动力的成本也会因而急剧上升，反而会抑制作为纳税主力的相关产业的发展，甚至造成企业外迁，政府财政预算收入的降低，财政状况进一步恶化。因此，这个项目表面上看似实现了财务平衡，但利润在不同利益主体间的错误分配，会促使旧改成为政府帮助少数人转移公共财富的过程。这也是好多似乎成功的旧改，从长远来看却会给整个社会带来巨大的隐患。
模式4：增容+改用途+大产权
如果旧改后不做住宅开发，不追求一次性资本收入，是否可行？在理论上，这条路径是可行的，但若果征拆成本控制不住，这就意味着新的农地用途必须有极高的现金流性收入（房租），显然，就对成本非常敏感的制造业而言，这是难以负担的，而唯有商业和办公才有可能支撑这么昂贵的租金。但这样做须要满足的一个前提条件，就是高档商业和需求对区位及其敏感，只有少数城中村可以满足高档商业和办公所须要的区位要求，其次，由于高档商业和办公的需求较少，优越地段的高回迁成本就必须要用极高的容积率加以平衡，从而造成这种空间的超量供给，其联动后果会严打其他地段的商业办公用地的地租，从而殃及整个商业和办公楼市场。
模式5：异地平衡
得出上述旧改测算结果的一个前提，就是假定采用的是就地平衡方案。但在现实中，适于资本性投入融资和易于建成后营运创造现金流的区位在空间上未必重合。在这些情况下，如果在易于融资的地段卖地获取一次性资本，而在易于创造现金流的地段持有和营运物管获取现金流，就可以通过异地组合产生一个财务平衡的旧改项目。
采用这些作法典型的事例就是北京的宽窄巷子，由于宽窄巷子建设涉及的动迁成本巨大，政府在动迁成本较低的区位给了开发主体文旅集团一块平衡用地用于从事房地产开发；而坐落老城区的宽窄巷子因为文化底蕴丰富，通过将其改建为文旅项目，可以带来远比平衡用地大得多的现金流性收入（持续的税收），而对其进行整修的成本则可以通过异地的房地产开发项目得到平衡。
让新旧两个区位分别承当融资和获取现金流两种功能的作法，在好多城市都有成功的实践（如南京的大唐不夜城等）。“房地产+”是隐藏在好多成功的商业地产开发背后的核心操作，比如新天地、万达、华侨城等。同企业主导的商业地产开发相比，政府有能力在更大的空间范围里，远距离组合不同的区位，发挥不同区位的优势，实现旧改全流程的异地财务平衡。
模式6：提升价值+微增容
所谓有机更新，指的是由城市最微小的产权单元（家庭），随时、随地的自我修补和升级的过程。其成本和利润主要由微单元产权主体承当，只要产权主体整修后的利润小于成本，旧城就可以持续不断地自我更新。政府在这一过程中，主要是提供新政支持、奖励和相关服务，以减少产权主体自主旧改的项目成本和制度门槛。在目前的城市里普遍存在的违章建设，显示出市场主体有很强的内在旧改动力。只要激活民间旧改的动力，政府就可以少花钱，甚至不花钱，达到改善旧城风貌和居住条件，拉动民间固投和消费的目的。
厦门市规划局针对厦门市思明区的湖滨一里以前做过一个有机更新的企划。湖滨一里初期的预制板建筑，面积小、配套差。随着城市的发展，周边地区的公共服务设施不断建立，这里已然成为上海地价最高的区域。周边品质较高的住房可以达到每平米5万甚至更高的价位。针对这一宗地倘若采用成片整修再拆迁的模式，测算的资金缺口将达数十亿元，要实现财务平衡，更新后就须要大规模增容。而增容后，周边的教育、医疗和交通等公共资源又无法降低和满足。于是厦门市的规划局和国土局经研究后提出建议——允许单栋房屋的市民申请自主整修。为了满足改建后市民须要降低扶梯和卫浴面积的要求，市政府又准许每户可降低不超过10%的建筑面积。
上图是一个真实案例，按照当时的建安造价，每平米的整修成本最低只需2400元，如果墙面干挂石材，改造成本最多也就是4711元/平方米。这些老旧住房通常每户的面积约50-70平方米。如果根据70平方米的面积估算，每户的整修成本也只要不到30万元，改造后的住户就可以住上房子。更加吸引租户的是建设周期，按照成片开发的方案，从回迁、多层增容到高层施工，整个周期至少须要6-7年，这对于老年市民来说是一笔特别大的无形时间成本，而假如采用多层集体自主翻改模式几个月就可以拆迁。
表面上看，同政府主导的成片旧改相比，每户村民虽然多花近30万元，但政府给每户增容10%的建筑面积，这部份面积带来的价值按每户7平方米估算，则起码增值了35万元。对于这些确实没有一次建安资金的市民，完全可以通过抵押这部份增容获取融资，在之后房子出让时由后续的产权人再来还清这部份债权。由于在中国的旧城中“一户建”（单一住户，“有地有天”）较少，大量存在的是共有产权的集体住宅，因此中国旧改的协调成本相对美国城市更高，这就须要政府在审批、设计、施工、验收和产权重置等方面通过制度创新，开辟出一条低成本的旧改路径——居民只要完成申请，政府就可以协助其完成从送审到交锁匙的全过程。
政府旧改的初心是改善百姓生活，让老百姓获得幸福感。这一模式似乎给市民10%的增容，但因为不会带来户数的降低，旧改后的城市公共服务（教育、医疗、水电、交通等）公共服务的开支不会降低。这种增容更像是通过把违章“加高加胖”的建筑合法化，来激励市民的自主更新。政府尽管没有获得像成片整修那样巨大的固投，但也不会因而降低大量的旧改负债，而市民的建安投资一样会让城市的总体固投降低。住房整修后的市民在家装、家具和家电方面的新增总额，还会带来城市消费的扩张，而消费降低又会给政府带来新的税收。
最近在深圳市发布的《深圳市城中村（旧村）综合治理总体规划（2019-2025）》中提出“合理辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方法的城中村更新。通过微整修，增加城中村内必要的公共空间与配套设施，提升空间品质，改善人居环境，加强住房保障”。表明由政府主导的旧城更新正在向市民主导的自主“有机更新”模式转变。
多项目动态平衡的财务模式剖析
最后，赵燕菁院士进行了多项目动态平衡的财务模式剖析。
赵燕菁院士首先介绍了用于多项目动态平衡财务剖析的基本模型。
前面所做的财务平衡剖析，隐含了一个基本假定，就是在估算财务平衡时，目标资产的价钱（地价和楼市）是不变的。但在现实中，旧改一定会改变城市资产市场的供给。同通常的项目企划不同，城市规划管理的是全市的旧改，当多项目同时运行时，城市的资产价钱会随开发规模的大小而发生改变。这就须要我们从对项目的进行的局部静态均衡剖析，转向对整个城市的资产价钱进行全局的动态均衡剖析。
同任何其他的市场一样，受需求限定，城市资本市场的深度是有限的，据此我们可以假设“房价*土地面积*容积率=常数”。这个方程意味着假如卖地过多，所有项目的容积率都提升，房价才会增长。前文在对旧改作静态局部剖析时，假设公式中的楼价是个常数，但在这儿对旧改进行全局动态剖析时，房价成为了参数，是变量和未知数。
然后，赵教授通过案例剖析了多项目动态平衡的几种模式。
模式1：局部到整体，动态不平衡
采用这些改建模式的典型的案例就是广州的旧城改建。根据相关的报道显示，截至2015年3月18日，昆明市列入规划改建范围的城中村降低到了382个，实际批准了257个城中村的改建，批准改建的建筑面积高达9618.19万平方米。到2015年3月24日昆明市喊停城中村整修时，已经启动的改建项目229个。由改建降低的市场供应总建筑面积高达7477万平方米，相当于南京主市区近10年的商品房建筑面积。当这种项目同时步入市场时，按照原先采用静态局部均衡方式估算可以实现财务平衡的项目，待全部改建完成时，项目的财务都会难以平衡。政府针对项目的巨额投资都会变为负债，并通过交行系统的烂账传导到城市未来的融资能力上。
其他城市也有不少前车之鉴。比如，深圳白石洲项目尽管项目自身根据静态部均衡方式估算在财务上可能平衡，但建成后因为办公市场的短缺，却可能造成相应地产价位的崩溃，这意味着所有那些步入市场的办公加总上去，最后捣毁了深圳市的办公楼市场。于此类似，厦门市规划建设了好多饭店，导致一方面大量饭店租不出去，另一方面四处都是旅馆和农家乐，规划为旅馆用途的用地严重短缺。目前，对大多数的城市政府而言，真正具有融资的只剩下房地产市场。如果通过旧城更新增容形成的住宅一拥而入，多数城市的房地产市场就可能进入上海办公楼和上海酒店市场的覆辙。一旦房地产市场暴跌，在历次全球危机中表现一枝独秀的中国经济，很可能被错误的旧改所捣毁。
模式2：动态平衡，资本与现金流最大化
在全部均衡剖析中，新城建设和旧城更新应该被作为一个整体加以考虑。合肥近些年来的高速下降，就是实现成功动态平衡的一个标杆。由于旧城改建成本极高，合肥捉住城市高速下降的周期，走出了下降关键一步——在征地成本较低的合肥边构建尚城。虽然旧城的地价更高，但对于政府而言，扣除征拆补偿后的净资本所剩无几。于是扬州将宝贵的商品房市场集中在新区。为了提升净资本剩余，合肥甚至将省政府和市政府搬到庐江尚城。这里又涉及到了净资本生成率的话题。像南京和合肥这样的城市，表面看这两个城市的楼价都不高，土地的融资能力相对一线城市而言，显然不可同日而语，但因为其挺好地控制了征地动迁的成本，因此相对于这些将大部分将土地出让收入用于回迁赔付的一线城市而言，其农地净收入（净资本生成率）并不低。
更重要的是，在其他省市在旧城大拆大建，把宝贵的资金投入无底洞般的旧改时，合肥没有把通过“土地金融”获得的宝贵资本挥霍到大剧院、奥体中心这样的“吞吃”现金流的项目，而是投向了高档制造业。2005年以后，合肥开始大力发展电器制造，经过多年的追赶，合肥总算超过了上海和佛山，成为全省最大的电器生产基地。2008年，合肥市以百亿元投资规模吸引到了京东方，并将其扶植为世界顶尖企业。2016年又投资了长鑫储存，制造出中国第一根内存条。今年2月，合肥又引入了新能源汽车产业，加上核聚变、量子通信等“黑科技”的储备，合肥早已从2005年城市排行只有62位的四线小城市，一跃成为中国二线城市的“领头羊”。在2016年之前，合肥的经济体量都只有广州的一半多；到2019年，合肥连跨7000、8000多亿元两个台阶，迈入9000多亿元的大关。今年前三季度，合肥的GDP达7182.25亿元，按照第一财经的猜想，合肥去年很有可能迈向中国“万亿GDP俱乐部”。制造业带来稳定的税收和就业，反过来又为旧城公共服务的提高提供了持久的现金流（税收）。
结尾
结尾，赵燕菁院士强调旧改的财务平衡方法将造成城市第二轮大分流。
目前的旧改将会像当初的“土地金融”那样，对城市政府的绩效形成长远影响。旧改带来的巨大固投，可以作为对冲GDP增速下降的重要工具，但这些作法赖以创立的前提是要找到财务平衡的有效方式，否则整修越多，债务的缺口就越大，也就越没有力量发展实体经济。当经济从高速度下降阶段步入高质量发展阶段后，决定城市竞争胜负早已不再是资本性的固投，而是税收，是现金流。没有真实财富的下降，所有借助债权构建上去的繁荣都将是镜花水月。只有这些选择正确旧改模式的城市，才能借助经济变革弯道会车，成为未来城市竞争复赛阶段的胜者。
供稿单位：中国城市规划学会城市更新学术委员会
