刑事法律援助在使公民获得平等的司法保护，保障当事人依法享有诉讼权利，实现司法公正等方面有着不可或缺的作用，已成为一个国家法制健全、社会文明进步的标志。我国在20世纪90年代中期开始构建刑事法律援助制度，经过十余年的建设，已经完成立法创建、机构设立、援助落实等多项工作，取得了较好的社会效益。但是由于我国现代意义上的律师制度起步较晚，而刑事诉讼就某种意义而言目前尚处于模式选择与转换过程之中，所以作为二者结合点的刑事法律援助制度无论是在理论上还是实践中均存在不少问题。这些问题直接影响到刑事法律援助基本功能的发挥，进而影响到整个刑事辩护制度功能的实现，甚至有学者将刑事法律援助视作“中国刑事诉讼制度发展的瓶颈”。[1]如何进一步完善我国刑事法律援助制度，已经成为我们目前亟需解决的问题。
通过对刑事法律援助现存诸多问题的梳理，笔者认为以下几个方面更需要引起重视与完善：1、获得律师帮助权未被明确为公民的宪法权利；2、刑事诉讼法中有关刑事法律援助的程序性制裁不清；3、刑事法律援助的受援对象过于狭窄；4、提供法律援助的律师介入刑事诉讼的时间过晚；5、刑事法律援助的供需矛盾明显，案件多但是律师明显不足，且区域差距大；6、刑事法律援助缺乏质量保障机制；7、刑事法律援助的人员、资金缺口大。
刑事法律援助制度存在的种种不足，不利于保障刑事诉讼活动的公正有效进行，我们应当抓住刑事诉讼法以及律师法即将进行再修改的契机对法律援助制度进行改革完善，并向法律援助法的单独制订做出努力。
一、完善刑事法律援助制度的立法
刑事法律援助制度作为我国刑事诉讼制度及律师制度的基本内容之一，其主要的功能是保障弱势群体的辩护权的实现。就目前的情况来看，我国的宪法、刑事诉讼法及有关法律法规对刑事法律援助制度规定得较粗疏，缺少可操作性，基于此，才出现了由最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部等部门通过通知及联合通知等形式来对各阶段的刑事法律援助进行补充和完善的情况。由于我国幅员辽阔，地区差别大，东西部的法治环境差距较大，所以在立法时应当建立起从宪法、法律援助法为主线，通过各省的地方立法加以具体贯彻落实的法律体系。具体来讲，可以从以下几个方面考虑：
1、在宪法中确立获得法律援助权为公民的基本权利
由于我国未将获得律师帮助权作为公民的一项宪法权利，致使立法及司法实践中缺乏纲领性指导文件。唯有在宪法中规定了获得律师帮助权，刑事法律援助才有存在的必要与前提，也只有这样才能在全国得到普遍实施。故笔者认为应在宪法中加入有关获得律师帮助的条文。“实际上，无论在任何社会，获得法律援助不仅需作为宪法原则加以规定，更需公众对其有心理上的深刻理解。”[2]
2、建立完备的刑事法律援助立法体系
获得律师帮助权为公民的基本权利，很多国家因此都制订了法律援助方面的单独立法，如英国的《1949年法律援助与咨询法》和1999年颁布实施的《获得司法公正法》、美国的《法律服务公司法》（1997年修订）、荷兰的1994《法律援助法》、韩国的《法律援助法》（1994年）年。很多国家的法律援助体系实际上是两个完全独立的体系，一个是民事法律援助体系，另一个是刑事法律援助体系，虽然这两个体系可能同时规定在一部法律之中。我国于2003年颁布实施了《法律援助条例》，但是不管是从法律援助在整个法律中的地位效力还是法律援助可能涉及的部门考虑，仅仅一部行政法规难以担当此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法检系统，与国务院就没有直接的隶属关系，通过行政立法就无法确定法院、检察院在刑事法律援助方面的权利义务。笔者认为应当尽快由全国人民代表大会或全国人大常委会制定法律援助方面的法律。从立法技术上来讲，可以单独制定《刑事法律援助法》，也可以制定《法律援助法》而将刑事法律援助作为其重要内容单独规定。
刑事诉讼法与律师法目前构成我国刑事法律援助制度的主体框架。由于刑事法律援助制度同时隶属于刑事诉讼制度和律师制度的范畴，所以即使今后将享有法律援助纳入宪法权利并单独制订法律援助立法，但还是需要在刑事诉讼法与律师法中加以规定，使之互相配套，形成体系。只有在刑事诉讼法和律师法中明确刑事法律援助人的具体义务及受援人的具体诉讼权利，才能真正有效地保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利。同时，法律援助的质量控制必须体现到诉讼过程中，才能有效地发挥刑事法律援助的作用。
3、注重司法解释、法规、规章的建设
鉴于刑事法律援助所涉及的部门较多，且我国地域经济差别的存在，在宪法和法律中不可能对刑事法律援助的有关事宜都做详尽具体的规定。就法院检察院而言，在司法实践中可能遇到刑事法律援助方面新的问题，而需要通过作出司法解释加以完善。而公安部、司法部等行政机关在实践中遇到的问题可能需要国务院制定行政法规或自己制定部门规章来健全。各个省市自治区由于经济实力的差异，对法律援助的投入也不尽一致，可能选择不同的援助模式，这就可能需要各个地方制定地方性法规、规章来规范具体法律援助的实施。
总的来说，在立法上有必要建立起从宪法到法律，直到地方性法规、规章的整套法律援助机制，这其中最主要还应是法律援助的单独立法。只有在立法上确立了相应的法律关系，刑事法律援助作为一项制度才有可能落到实处，才有可能脱离慈善性质的初级阶段而发展到“以权利为本的法律援助”。
二、刑事法律援助制度内容的重新构建
1、适当扩大应当指定辩护的适用对象
我国目前刑事法律援助中属于应当指定辩护的案件还是占相当大的比例，以北京市为例，1997-2002年上半年刑事法律援助案件中，刑事被告人是盲、聋、哑、未成年人和可能被判处死刑的案件分别占援助案件总数的33%和21%[3]。因此讨论刑事法律援助的适用对象的扩大首先应该考虑扩大应当指定辩护适用对象的范围。指定辩护的适用对象分为一般对象和特殊对象。一般对象即普通的犯罪嫌疑人、被告人。由于一国的律师辩护资源相对有限，不可能能够满足所有的犯罪嫌疑人、被告人的需要，所以需要制定有关标准加以分流，把有限的律师辩护资源投入给最需要该资源的那一部分人。在国际范围内，由于各个国家的实际情况不一，律师的发展水平也不相一致，所以联合国设立了一个较为模糊的标准，即“在司法利益有此需要的一切情况下”(in all/any
cases in which the interests of justice so require)。[4]“而衡量司法利益有此需要的”最重要也最容易掌控的标准就是犯罪嫌疑人、被告人所涉罪名的性质及可能判处的刑罚。相对于英美及加拿大等国的凡被告人可能被处1年以上监禁就属“司法利益需要”的司法实践而言，我国目前刑事诉讼法及有关法律中可能判处死刑的才属于应当指定辩护的规定显然与联合国的准则及有关国际条约的立法精神相去甚远。虽然考虑到我国现行刑法中用多达47个条文设置了68种死刑罪名，占全部罪名的1/6强，但是由于并不是涉及死刑罪名的案件就必然属于可能判处死刑的范畴，而且限制死刑的呼声越来越高，考虑到死刑的适用范围呈减少趋势及刑事法律援助的适用范围呈增大趋势的矛盾，在今后的立法之中宜对此项条件限制加以修改。由于刑法诸多条款中都将“十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”作为某一情节的量刑幅度，所以笔者建议把十年有期徒刑作为划分司法利益有无需要的分水岭，并等条件成熟时再作进一步扩大。
2、重新设计刑事法律援助的启动程序
我国刑事法律援助的启动程序包括法院指定和自行申请（含通过公安机关与检察院转交申请）两类。但是实践中主要是依靠法院指定，犯罪嫌疑人、被告人申请的比例极小，以北京为例，2002年度的刑事法律援助案件中法院指定的为207件，被告人直接申请的为2件，公安机关与检察院转交申请的为0件。虽然司法部于2000年与最高人民检察院联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》，并于2001年4月25日与公安部联合发出了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》分别就法律援助机构与检察机关和公安机关在刑事诉讼中的法律援助工作的衔接问题作出了规定。但是根据笔者了解，司法实践中侦查与控诉机关基本没有采取有效行动加以落实，笔者在某区检察院见到的审查起诉阶段的权利告知书中只见到了聘请律师权利的规定而未见有关申请法律援助权利的规定。即使是侦查与控诉机关严格地履行了有关的部门规章中有关申请刑事法律援助权利告知的义务，经过公安机关与检察院转达申请以及法律援助机构审查等程序后，只怕符合条件的受援对象已经进入下一道诉讼程序了。纵观各国的刑事法律援助制度的设计目的，其中有一个重要方面就是满足诉讼程序的需要，而法律援助的及时性是其前提，所以英国、日本等国设立了值班律师制度，并对某些案件无须审查直接提供援助。我国应该加以借鉴，当然考虑到我国律师的数量有限，只宜先在有条件的大城市试点后再逐步推广，并随着律师制度的日益完善，而最终建立一整套保障刑事法律援助能够及时提供的机制。
3、构建刑事法律援助制度的质量保障机制
虽然《法律援助条例》第6条规定：律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督；第24条1款规定：受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会人员在案件结案时，应当向法律援助机构提交有关法律文书副本或复印件，以及结案报告等材料，并分别规定了质量监督的主体、质量监督的方式，但由于该条文规定过于模糊，且并非完全针对刑事法律援助案件，故其缺乏应有的可操作性。笔者建议，可借鉴国外一些国家做法，如瑞士，援助律师在结案时，交给法律援助中心一份详细的结案报告汇报具体的情况，包括与当事人会谈的次数时间，调查取证的次数与证据的数量，阅卷的次数，出庭的次数。法律援助中心在审核确认无误后，才予以结案，并给予相应的援助补偿。这种监管方式给援助律师进行法律援助提出了一个量的要求，但尚难于在质的方面进行监督。笔者认为，对此可从两个角度入手：一方面由于援助律师始终与当事人处于一种互动的状态，当事人对援助律师是否尽职尽责履行其援助义务具有最直观的感受，故法律援助机构可向当事人征询有关援助最基本的情况，再要求援助律师作一个总结，两相结合进行审查；另一方面由于法律援助的水平和质量最集中反映于庭审过程中，人民法院作为整个庭审的主持者，并具有专业的知识，在结案后，由其依照法定的标准对援助者作一个评价将客观地反映法律援助的真实面貌。通过以上过程，将会把法律援助纳入有效的管理监督体系之中，从而提高法律援助的质量，保障人权、推进司法公正，最终实现法律援助制度的立法初衷。
4、整合刑事法律援助资源，引入激励机制
虽然我国目前在《法律援助条例》中明确了刑事法律援助的政府责任，但是在具体落实过程中政府责任主要体现为律师责任。虽然有些地区提高了刑事法律援助的补贴标准，但是由于补贴的发放是按承接案件的数量发放而不考虑具体案件的难易程度。发放补贴的金额往往有限，较复杂点的案件甚至连办案的基本成本都无法负担。如果承接刑事法律援助案件的律师尽职尽责的完成辩护任务的话，往往不能有所收益，甚至要倒贴很多费用，致使刑事法律援助案件对执业律师缺乏吸引力。
一方面是广大律师为案源而四处奔波，甚至不惜冒违法乱纪的风险与法官检察官建立起不正当的联系，另一方面是大量的刑事案件亟需辩护人的参与，两者之间矛盾的焦点就在于刑事法律援助案件的无偿性。律师收费不等于律师报酬，而要考虑办案成本所产生的费用支出。但是制定法律援助案件补贴标准时这一点又容易为人所忽略。如果能在给予律师适当补贴的同时对办案产生的实际费用予以实报实销，使刑事法律援助能以市场机制加以运作。这应该是我们设计刑事法律援助制度选择的方向之一。
5、重新构建法律援助的财政拨款体系
我国虽然在《法律援助条例》中明确了县级以上人民政府应当为法律援助提供财政支持，但未明确以何种形式提供财政支持。随后在司法部、民政部等九部门出台的意见中规定各级人民政府要按照条例的规定，根据本行政区域的经济发展水平及财力状况，将每年法律援助所需要的经费数额，逐步纳入年度财政预算。但是考虑到目前我国法律援助的制度设计思路是成立专门法律援助机构组织并实施法律援助，并且把整个法律援助纳入一个体系之中，未予细化。而我国由于幅员辽阔、人口基数大，使得法律援助专门机构组织为数众多，截至2003年6月30日，全国就已建法律援助机构2642个，法律援助专职人员达8899名。由于《法律援助条例》中第二十六条第三款规定法律援助机构及其工作人员不得从事有偿法律服务的，所以法律援助机构运作的资金及其工作人员所需的工资福利都需要通过财政加以解决。不考虑机构运作成本，仅考虑其工作人员的工资福利，按每人每年一万元计算的话，也达到八千多万元，而我国2003年的财政拨款才1.52亿，占了近一半，目前尚不知晓这八千多万元是否由1.52亿财政拨款支付，如果是或者相当一部分是的话，那么落实到每一桩案件上的财政拨款就微乎其微了。所以今后我们在构建法律援助的财政拨款体系时，首先要把机构运行成本同具体案件的运作成本分别列入预算之中。而且由于刑事法律援助的特性，最好能将刑事法律援助的财政预算单独列支，方能真正地起到专款专用的目的。
6、构建满足西部及贫困地区律师需要的律师制度
按照西部及贫困地区的律师职业现状，由于合格专业律师的匮乏及地方财政的窘迫，实施法律援助有相当的困难。而按目前的律师准入制度的发展及刑事诉讼制度改革的需要，合格专业律师的缺口将越来越大。如果不能有效地为西部及贫困地区提供律师新生力量，随着律师“孔雀东南飞”现象的加剧，不发达地区最基本的法律服务的需要将都很难满足。我们在此方面所需要作出的努力不能再限于司法考试降低分数要求，而是要根据西部及贫困地区的现实需要来完善现在的律师准入制度。比如西部少数民族聚居的地区，可以考虑通过对既会汉语又懂少数民族语言的法律工作者以考核的形式颁发民族地区律师资格证的办法，增加满足少数民族法律需要的律师数量。
注释：
[1]参见马明亮：“法律援助：中国刑事诉讼制度发展的瓶颈”，《西南政法大学学报》2004年第4期，第73页起。
[2] [美]F·费尼：“刑事辩护的伦理道德问题——美国的经验与教训”，载《外国法译评》1998年第2期，第41页。
[3] 参见马明亮：“法律援助：中国刑事诉讼制度发展的瓶颈”，载西南政法大学学报2004年第4期，第72页。
[4] 参见陈光中、[加]丹尼尔·普瑞方廷主编：《联合国刑事司法准则与中国刑事法制》，北京：法律出版社1998年版，第254页。
作者单位：
浙江省武义县人民法院
浙江省永康市人民检察院
