1 推进立法科学化的体制机制保障研究 浙江改革开放三十年经济社会快速发展。当前我省正处在全面提升工业化、信息化、城市化、市场化、国际化水平的重要时期处在加快经济转型升级的关键时期处在全面建设惠及全省人民的小康社会的攻坚阶段。在新时期、新阶段认真审视和把握科学立法的基本内涵推进立法科学化增强立法工作的针对性、可操作性进一步提高立法质量促进和保障我省经济社会又好又快发展不仅是广大理论工作者面临的重大理论课题更是立法工作者必须面对的重要现实命题。 一、新时期新阶段推进立法科学化的现实意义 立法作为人们认识世界、改造世界的实践活动科学立法可以理解为遵循科学的知识和理论的指导正确认识事物存在及变化发展的状态、 原因 准确反映经济社会发展规律使法律制度的供给与经济社会发展的需求处于一种相对均衡的状态。从立法实践看影响和制约科学立法的因素主要包括立法理念的先进性立法调整对象选择的科学性权利义务设定、利益分配的合理性立法程序的民主性立法技术的成熟度等。因此推进立法科学化是在立法理念、立法内容、立法机制、立法技术上不断走向科学合理的一种动态过程是主观与客观、内容和形式的有机统一。
2 党的十七大报告提出:“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系。 ”在新时期新阶段推进立法科学化具有重要的现实意义。 一推进立法科学化是践行科学发展观的必然要求 科学发展观是在中国的发展进入新的历史阶段提出的重大战略决策。科学发展观第一要义是发展核心是以人为本基本要求是全面协调可持续根本方法是统筹兼顾。科学发展的前提就是转变发展的观念和发展的思路按照科学发展观的要求进行科学谋划、科学决策。推进立法科学化从本质上讲是践行科学发展观的必然要求。胡锦涛同志指出 “坚持科学发展观从法律上体现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求体现以人为本促进经济社会和人的全面发展。 ”吴邦国同志也指出 “凡涉及经济社会等方面的立法项目要坚持全面、协调、可持续发展的科学发展观贯彻统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求体现以人为本促进经济社会和人的全面发展。 ”因此要实现科学发展必须做到科学立法包括立法调研项目库和立法计划的编制、立法项目的选择、法规制度的具体设计等符合科学发展观的客观要求保证立法决策的科学性促进经济社会又好又快发展。
3 二推进立法科学化是促进转型升级的迫切要求 当前我省进入了人均 GDP 由 6000 美元向 10000 美元跨越的重要时期。这一时期的主要特征是经济进入平稳较快增长期、投资驱动作用进入稳定期、产业结构调整进入加速期、资源要素制约进入瓶颈期、社会发展进入转型期。去年以来受国际金融危机的冲击影响我省经济社会发展中的一些体制性、结构性、素质性矛盾更加突出。这场金融危机是经济全球化以来爆发的第一次全球性危机,其深远影响将超过任何一次经济金融危机,必将在很大程度上改变世界经济的走向和格局,引发一些重大的趋势性变化,全球经济面临重大战略性调整这里蕴藏着前所未有的机遇和挑战。浙江应善于在“危”中寻“机” 以加快转型升级为主线深化改革推进新型市场化进一步规范市场秩序促进资源要素市场化配臵建立有利于优胜劣汰、公平竞争的市场经济体制抓住绿色工业革命的机遇积极发展低碳经济抢占相关技术、产业与市场的制高点加快经济结构战略性调整推进新型工业化持续提升产业国际竞争能力推进新型城市化优化空间开发格局和城镇空间布局推动区域协调发展着力改善民生加快推进基本公共服务均等化维护社会公平正义促进社会和谐稳定保障经济社会全面协调可持续发展。
站在新的历史起点和发展阶段面对国内外宏观环境的变化必须审时度势深刻认识我省经济社会发 4 展的时代特点和阶段特征加强立法的科学布局找准立法工作的着力点使立法工作更加自觉、更加主动地回应新时期新阶段我省经济社会发展提出的新课题、新要求。 三推进立法科学化是完善中国特色社会主义法律体系的现实要求 截止 2009 年 8 月底,我国现行有效法律共有 229 件、行政法规 682 件、地方性法规超过 7000 多件以宪法为核心以涵盖七个法律部门的法律为主干由法律、行政法规、地方性法规等三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。诚然中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、发展的需要与时俱进需要适应客观条件的发展变化而不断加以完善。党的十七大提出,要完善中国特色社会主义法律体系。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分发挥着对法律的补充、细化和具体化的作用。推进立法科学化通过科学划定立法权限、科学选定立法调整对象、科学合理地划分和界定权利义务关系等进一步提高立法质量推进部门齐全、结构严谨、内部协调、体例科学、调整有效的中国特色社会主义法律体系的形成。
四推进立法科学化是提高立法质量的自身要求 立法是一门科学是人类对自身所处社会关系的一种高度自觉的认识是人民意志和客观规律的统一。立法决不是 5 任意的它是人们在自觉认识客观规律的基础上将客观规律及其要求以行为规则反映和表达出来的一种形式。因此,立法必须尊重客观实际根据经济、政治、文化和社会发展的客观需要正确反映客观规律的要求。推进立法科学化通过科学认真的态度深入实际调查研究充分论证找准自然规律、经济规律、社会规律科学地反映社会各个阶层的诉求反映法律调整社会关系的规律和法律体系的内在逻辑。同时,推进立法科学化促进体例更加规范、结构更加合理、语言更加严谨从而促进立法技术更加成熟。 二、推进立法科学化的生动实践和基本评估 改革开放以来,浙江省人大及其常委会共制定批准地方性法规 616 件 截止 2008 年底 其中省地方性法规 360 件杭州、宁波两市地方性法规 252 件景宁畲族自治县自治条例和单行条例 4 件。浙江地方立法经过三十年探索和实践,逐步形成了一套较为完善的工作机制和工作方法,在推进地方立法科学化方面迈出了重要的一步并为国家立法提供了有益经验。
一坚持立法理念创新 理念是先导,是灵魂,是方向。坚持立法理念创新是推进立法科学化的重要前提和根本保证。三十年来,随着改革开放的不断深入、经济社会持续发展和人们思想观念的深刻变化人们对立法价值的认识在不断丰富和深化立法理念在 6 不断更新从而推进立法科学性的不断提高。一是树立科学发展的理念。围绕推进经济转型升级增强企业创新能力注重用立法手段引导、 促进、 保障结构调整和经济转型升级实现立法从主要注重调节、监管现有经济社会关系向促发展转变不断解放和发展生产力坚持统筹兼顾、协调发展注重统筹好城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展正确处理现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系实现立法从以经济立法为主向经济社会立法协调发展转变。二是树立以人为本的理念。以人的解放和自由而全面发展为最高目标以保障人的权利为立法核心切实把最广大人民群众的根本利益实现好维护好发展好。三是树立依法治国的理念。坚持以控制公权、保障私权为价值导向正确处理权利与义务、权力与责任、管理与服务的关系注重克服重管理轻服务、重义务轻权利、重权力轻责任、重处罚轻教育、重保障行政管理部门有效行使行政管理权轻保护公民和法人合法权益的倾向实现立法从“治民”向“治官” 、 “治权”的转变确保立法的公正性和权威性为贯彻实施依法治国基本方略提供有力的制度保证。
四是树立开门立法的理念。客观、准确反映不同社会群体的利益诉求吸纳古今中外的有益精华实现立法从相对封闭向开放民主转变。 科学的理论是行动的指南。改革开放以来地方立法实 7 践与地方立法理论的创新、繁荣和发展相伴而生地方立法快速发展在很大程度上得益于立法理论的创新和突破。从中央与地方立法权限的科学划分到不抵触原则的准确理解和把握从维护法制统一到体现地方特色从地方立法制度的设计和创新到立法技术的规范从法规立项、调研论证、审议机制的健全和完善到立法后评估制度的积极探索从经济立法到社会立法从限制公权保护私权到社会各阶层不同群体利益的有效平衡从宏观到微观从理论到实践多角度、全方位认真回答了地方立法能否有所作为、能有多大作为以及如何作为等许多重大理论实践问题在不同时期、不同历史阶段及时解决了许多认识上的误区、思想上的迷茫和彷徨,一次又一次为地方立法赢得广阔的发展空间和宝贵的发展机遇为推进立法科学化提供正确的指引和有力的智力支持。 二坚持法律制度创新 在多年立法实践中,注意通过对我省经济社会发展情况的深入分析努力找准经济社会发展的脉搏抓住人民群众关注的热点、难点进行制度设计制定了一批富有浙江地方特色的地方性法规如农民专业合作社、温州生态园、企业商号、失业保险立法等或作出创新性制度规定如城市房屋拆迁立法中的拆迁房屋评估价格制度、村经济合作社立法中的合作社证明书制度、职工基本养老保险中的省内养老保 8 险关系转移制度等。
三坚持立法机制创新 立法是流水作业团队活动系统集成涉及许多环节、社会的方方面面任何一个环节的缺失都直接影响立法工作质量。立法的科学性在很大程度上取决于立法机制的科学性。改革开放以来经过多年的探索、总结围绕提高立法科学性不断健全和完善我省的立法工作机制。 1立法计划编制工作机制。 不断改进立法计划编制方式建立五年立法调研项目库编制制度,变五年立法规划为五年立法调研项目库,提高立法计划编制的科学性、 前瞻性 加强对五年立法工作的指导,进一步增强五年立法工作的针对性和主动性保证五年立法工作的有序开展。按照五年立法工作的总体安排,根据轻重缓急、坚持需要与可能相结合突出立法的可行性制定年度立法计划并将立法项目分为一类项目本年度内安排审议的项目和二类项目为下一年度立法作准备条件成熟时也可以年内提请审议的项目 切实增强立法计划编制的科学性。 为增强立法的针对性、可行性体现地方特色进一步完善了立法计划编制中的选项机制。一是建立立法项目征集公民意见制度。制定立法计划时登报并通过网络向社会各方面征集立法项目建议根据公众提出相对集中的“热点” 9 问题作为制定立法计划的重要参考因素从以往公民对法规草案提出意见延伸到公民对应制定哪些法规提出意见保障公民对立法项目有表达意愿的权利改变长期以来主要由部门决定立什么法的局限性扩大立法选项的视野。
二是建立立项论证制度。立项论证一般由常委会法工委、有关专门委员会、政府法制工作机构及政府相关部门共同参与主要就立法建议项目的必要性、可行性、针对性、合法性逐一进行充分论证化解分歧形成共识提高立法决策的科学性。三是把握好选项标准。在组织拟定年度立法计划、编制五年立法调研项目库工作中始终坚持的一条重要原则就是紧紧围绕工作中心服从、服务于改革、发展、稳定大局做到好中选优优中选精有效运用立法手段保证省委重大决策部署的贯彻实施。 2立法调研论证机制。 建立立法专家库、实行法规草案专家论证制度。选择重要的或专业性较强的法规草案或法规草案中重要的问题召集有关专家进行论证就其中的合法性和合理性问题听取专家意见并将专家论证意见印发常委会会议发挥专家学者在立法决策中的作用。特别对立法调整的社会关系、管理体制、设定的权利义务等重要问题在集思广益、权衡利弊、科学论证的基础上提出符合客观规律、符合人民根本利益、切实可行的立法方案。对个别重要法规草案中涉及群众利益 10 广、分歧意见较大的复杂问题举行听证广泛听取社会各方意见并展开辩论不断增强立法的科学性。 在不断健全和完善年度立法项目和五年立法调研项目库通过报纸、地方立法网等媒体向社会各方面征集立法项目建议、重点法规草案登报征求意见的基础上坚持所有法规草案在地方立法网公布公开征求社会各方意见建立公民旁听常委会会议制度和常委会会议视频直播制度探索网上在线交流不断提高立法的公开化、透明度扩大公民参与立法的广度和深度使立法更加科学客观全面反映民意、广泛集中民智。 3立法协调机制。 出台《关于进一步加强立法沟通协调 改进立法工作的若干意见》 、 《关于进一步加强省人大专门委员会和工作委员会立法沟通协调配合的若干意见》 重点就...
