（点击图片观看现场回放）
先介绍一下我们研究所最近一个项目的成果——中国税制转型问题。中国税制转型始于改革开放。从1970年代末1980年代初，财税部门开始思考新的经济形势下我们的税制应该如何构建？当时我们选择了发达国家已经实施多年的几种税种，增值税就是其中之一。
01
初探：一揽子税制引发的经济困境
1948年欧洲开始探索增值税，这一制度对欧洲的发展起到了很大的作用，包括欧洲国家共同市场的形成和关税的统一。增值税在整个欧洲经济的发展中发挥了重要作用营改增后手写发票还能用吗，所以我们把增值税作为试点的一个选项。
还有企业所得税。我们过去的国有企业是没有所得税的。国有企业上缴利润，集体企业有所得税。那时还没有民营企业，所以我们试点国有企业所得税。当时我们认为，未来企业在市场竞争中不应该交利润，而应该交所得税。但是，如果国企不上缴利润，还是应该有税制的，因为很容易对上缴利润有不同的理解，多缴少缴并不是强制性要求，所以所得税系统是一个比较规范的支付系统。所以我们开始试点这两种税。
1980年代初我们开始试点，1987年我国实行包税制。包税是指企业按一定数额缴纳税款。总而言之，税率的功能被取消了。一个企业有一个速度，一个企业有一个增长率。
包税制从1987年就开始实行了。其实，那个时候签订的不仅仅是税收。有的企业还承包了贷款金额、利息和外汇，有的还承包了工资总额。合同制实行后，很多国家与企业的经济关系都以合同制来确定。
当时有专家认为农村承包制非常有效，我们城市企业也应该实行承包制。但实践证明，承包制实际上损害了国家的宏观调控能力。
因此，实行承包制后，到1988年，我国出现了严重的通货膨胀。它给整个国民经济带来了许多问题。因此，当时很多专家对承包制持反对意见，认为不应该走这条路，应该按照税收制度和货币政策制度来解决国家与企业的经济关系。
因此，1993年以来，中央决定实施财税改革。这次财税改革有几个方面需要改变。一是取消国家与企业之间的税收合同制度，必须按照一套制度，执行一部税法；二是取消中央与地方承包制。成为分税制。
今天主要介绍一下国家和企业之间的包税制是如何取消的。
当时我们认为，经过多年检验的增值税是符合中国经济国情的税制，所以在1994年的税制改革中，我们把增值税作为主要税种。
为什么选择增值税？造成这种情况的原因有很多，其中一个重要的原因是增值税是一个非常好的制度，对制造业的发展非常有利。其他税制也有鼓励企业发展的作用，但是相对而言，增值税对制造业发展的支持比较大，所以我们当时选择了增值税。
从1980年代到1994年，这一时期经历了探索期和税收优惠期。可以说，在第三个时期，我们确定了以增值税为主要税种的中国税制。我们希望通过增值税来鼓励中国。经济发展，特别是鼓励制造业发展。
02
试水增值税，用金税工程堵住税收漏洞
该制度在1994年推出后，根据当时的历史条件，在增值税全面推行的情况下，我们不可能采用与欧洲标准增值税相同的制度。由于当时的历史条件，我们不得不做出一些调整。
这套系统推出后，也面临一些问题。我们首先面临的是监管问题。由于我国自 1987 年以来就实施了税收一揽子计划，因此对增值税进行了多少监管并不重要。支付多少就足够了。至于如何管理，那就无所谓了。但1994年增值税的全面实施，是否控制增值税已成为我们重要的政治问题。当时的增值税制度有两种选择。一种是用发票计算应交多少税款，另一种是从账目中计算应交多少。为了取消包税制度，我们选择用发票来计算应纳税额。
这套系统引入后，还有一个问题：当时我们对增值税发票缺乏管理经验，而且都是手写的，所以假发票很多，或者发票是真的，但里面的内容是假的。税务局已经非常努力地打击了这些罪行。
同时，我们也开始设计建设金税工程。金税工程是世界上没有的工程。很多国际专家都劝我们不要搞这个项目，说有些国家做过这个项目，但是没有成功。说要在中国做是浪费钱。影响。但最终我们还是坚持了下来，利用信息化技术加强了发票的管理。
到2001年，金税工程二期建成投产。它的成功启动实际上使1994年的改革终于站稳了脚跟。否则，税制会倒退，分税制也会倒退，以后会出现很多问题。
然后，在控制了发票之后，我们将研究如何规范原来采用的非标准增值税制度。这不是在一场演出中完成的。我们先试点一个政策，就是允许购买机器设备的税收减免。2003年在东北地区率先实施，经过6年的实践，2009年全国可购置的机械设备税费全部可抵扣。2003年我们还提出要合并内资企业和外资企业的所得税，使我们的内资企业和外资企业在所得税领域实现一体化。
这两个试点的成功，一方面是税制规范了，同时税负也有所减轻。由于增值税税率维持在17，扣减项目增加，企业实际增值税负担下降。两部所得税法的合并也将减轻国内企业的税收负担；外资企业兼并会增加税收负担，但也会给他们一个过渡期。税务机关将其返还给企业，因此保持了降低税负不增加税负的格局。这项改革于2009年全面完成，处于常态化阶段。
另一个严重的非标准问题是销售税。营业税对服务业征收。1994年改制时，原设计方案中没有营业税。服务业和制造业都是增值税。但是，当时的分税制不得不给地方一个主要税种，那就是超过1万亿的营业税。，所以服务业不征收增值税，而保留营业税。营业税与增值税相比，是一种不合理的税制，但受制于1994年的历史条件，也只能是这样。
03
实行营业税改征增值税制度，减轻制造业负担
到2009年，在解决了购置机械设备的抵扣问题后，接下来的问题就是营业税改征增值税的阶段。这个阶段争议很大，涉及的问题很多，包括营业税改征增值税后地方税收的减少。此外，营业税负担重，增值税负担轻。增值税改了，税负就减轻了，地方财政收入就减少了，中央政府会补贴吗？
另一个问题是增值税是阶梯式的，营业税100%归地方政府所有。营业税必须转为增值税，分层不分层。这是另一个问题。另外，当时我们国家税务局负责增值税，地方税务局负责营业税。营业税改增值税后，是国税局还是地税局管？这里有很多问题。
营业税改征增值税的必要性基本没有异议，但其可行性存在诸多争议。最后，时任上海市委书记、时任全国政协主席的俞正声下定决心，将上海的营业税改为增值税，因为当时国家已将上海作为国际航运中心和国际金融中心。如果营改营增值税，国际航运中心将不建。为此，上海市率先提出营改增试点，包括营改增和上海市减税部分，不实行中央补贴；改成增值税的部分仍然是100%地方，没有中央和地方的分层，这对中央很重要。没有损坏，原来是我的还是我的，少的钱我自己承担。另外，当时上海的国税和地税是合在一起的，所以不存在两个机构之间管理职能转移的问题。上海提出这个方案后，我也应邀加入了他们的一个研究团队，提出营业税改征增值税的最终方案。当时的国税和地税是合并在一起的，所以不存在两个机构之间管理职能转移的问题。上海提出这个方案后，我也应邀加入了他们的一个研究团队，提出营业税改征增值税的最终方案。当时的国税和地税是合并在一起的，所以不存在两个机构之间管理职能转移的问题。上海提出这个方案后，我也应邀加入了他们的一个研究团队，提出营业税改征增值税的最终方案。
该方案报中央财政部、国家税务总局，报国务院批准。2012年以来，上海启动了营业税改征增值税试点。这个试点方案在我国所有试点税收制度中非常有特色。一般来说，地方政府不愿意进行减税试点，因为税收收入低，政府又想增加税收，又不愿意减少税收。但在上海试点之后，一些省份已经要求加入试点。为什么？我举个例子，就是苏州的广告业。原来，苏州企业在苏州广告公司做广告，广告公司向苏州赚钱并缴纳营业税。因为上海的营业税改成增值税了，苏州的公司到上海找广告公司打广告，因为上海的广告公司可以给在苏州打广告的公司提供增值税发票，这样公司就可以抵扣回去时交税。公司收到营业税发票，无法抵扣，苏州的企业纷纷将广告业务转移到上海。
几个月后，苏州政府发现了几个问题。一是降低苏州市广告业营业税。由于缺乏业务，政府不会收到税收。与此同时，上海的广告公司纷纷开出免税发票，纷纷来到苏州。苏州不仅不能收税，还把在上海征收的税作为苏州的税来扣除，所以苏州政府、财政、税务都很着急。以江苏为代表的多省积极要求中央开展试点，避免出现上述情况。因此，国务院决定从8月、9月、10月开始，每月在几个省份启动试点。到 2012 年底，
但是，并非所有行业都实施了营业税改征增值税。上海航运中心需要的几个行业已经发生了变化，还有几个行业没有变化，尤其是建筑业。建筑业是尚未实施营业税制改革的最大行业。
改革后，大家认为营业税改征增值税有利于经济发展，减轻制造业负担。过去制造业购买的服务业不能抵税，现在可以抵税了。因此，营业税改征增值税，减轻了过去制造业的负担和营业税纳税人的负担。因为税制，营业税负担高于增值税，所以这是减税措施。但是，增值税税率没有改变。在税率不变的情况下，增加了增值税扣除额。原来营业税负担很重，但重复征税改为增值税营改增后手写发票还能用吗，更加规范，减轻了负担。因此，营业税改征增值税在全国各省迅速推进，取消全部营业税的呼声很高。
2016年对我们国家来说是一个重要的时刻。当年7月，中央政治局召开会议，研究2016年上半年经济形势和下半年经济工作。在政治局会议上，我们作出战略性财税调整，降低宏观税负。这为今后增值税等税种改革提供了新的战略方向。
从2012年十八大到2016年的四年，目标是稳定宏观税负。到2016年，中央决定降低宏观税负。随着这一战略，将建筑业纳入营业税改征增值税等具体措施很快全面出台。但2016年，不少企业反映一个新词叫“获得感”不强。就是说，“好像不管怎么减，都没有减的感觉。” 2017年，俞正声董事长自己定了一个研究课题，即营业税改征增值税的效果，然后请政协组织者进行调查。研究期间，我被特邀参加。
我们的调查指出，“获得感不强”，财政部、国家税务总局等有关部门已实施营改增减税政策。为什么公司的获得感不强？原因有很多，其中之一就是营业税和纳税之间没有限制。比如建筑业需要买砖，从农民那里买烧成的砖，或者买沙石没有发票，他就不用交税。但增值税的实施是行不通的。如果对方不给你发票，就说明你要替他交税。
所以，营业税改征增值税后，很多营业税监管比较薄弱的地方都加强了，因为每个企业都知道，你买东西不开发票，那么卖东西的人就由你买单。大家逐渐意识到了这一点，所以必须开具发票，所以虽然法律上说你的税负减轻了，但是不需要发票的人要开具发票，当然企业会多交一些税。有的公司说感觉不到减税，因为要多交税，但我们不能总说过去少交的税现在还是少。不，法定部分会给你减税，但你要补缴漏税，所以有些企业感受不到减税降费的好处。
还有一个问题就是制度问题，就是我们的增值税有一个不规则的制度，就是税收抵免制度。税收抵免制度于1994年建立，欧洲的标准增值税应每月计算一次。如果销售税高于购买税，则必须支付差额；如果销售税低于购买税，当月税务局将退还企业。这种制度称为留存税。每个月都会结算。该付的，该退的，就退。这是欧洲标准的增值税。
当时我国在1994年还不敢这么设置，“应收账款”我们没有问题，但“应退还款”我们不确定。这要倒退了，倒退太多怎么办？如果没有财政收入怎么办？所以当时我们国家做了一个变通的办法。如果公司本月购买的税多，销售税少，我们不会退还给您，但会为您记入账户。当你将来有销售时，你会对冲。这个系统从1994年就已经存在，但起初它的影响力相对较小。渐渐地，特别是在营业税改征增值税后，企业对购置机械设备和土建建筑的购置税。原来在营业税中，机器设备是不允许抵扣的，那么抵扣有哪些呢？它们都是季节性购买。比如棉厂要在秋天买棉花，买的棉花很多。然后工厂按月纺纱来消化棉花，所以它的税在一年之内就被扣除了。这种影响不算太大。
但营业税改征增值税后，还有基础设施建设税，企业留下的税收抵免额急剧增加，给企业带来了不小的资金压力。我们有一个数据，清华紫光在武汉有一家芯片制造商，在税收抵免最多的时候，报了100亿元。如果企业进行100亿元融资，资产负债率和融资成本会增加，但制度规定。我们估计，公司需要 10 年才能对冲其 100 亿美元的税单。这对企业来说是一个非常沉重的财务负担，企业高资产负债率不利于上市公司股价。
2016年营业税全面改征增值税后，我们的调查发现，这一制度已成为最不规范的漏洞。2017年，我们提出将税收抵免制度改为退税制度。但此时，多年来积累的税收抵免数额相当大，财政不能说一次性全额退税。因此，2018年做出了决定。当年财政预算安排1100亿元以上，按定额返还。这笔钱先退了，然后各地税务局“谁有税收抵免就退谁”。该方法实施一年后，企业会有意见。公司报告，超过1100亿元分配到各省市，每个部门的自由裁量权太大了。你为什么把它还给这家公司？为什么不把它还给另一个呢？这其中可能存在权力寻租。所以在2019年，它会通过一个公式来计算，你计算多少就退多少。
但是退款金额还是没有每年增加的多，为什么呢？因为现在国家鼓励发展高技术、重资产企业，我们不是在发展高质量发展，而是鼓励高技术、重资产企业发展成为我国经济发展的龙头企业。但越是高科技，越是重资产，这类企业的负担越重。
所以回顾增值税制度的改革，从1980年代初的试点，中间有一个包税制，然后改成增值税，不断规范，营业税改为增值税。这些发展步骤，使我国制造业从原来落后的中国发展到制造业总量超过美国的地步，增值税制度起到了重要的支撑作用。
04
拟发行特别国债
解决税收抵免问题
在国民经济发展进入新时代的今天，国家特别鼓励发展高新技术企业和重资产企业。但这个制度也必须调整，取消税收抵免，实行退税。国务院已作出决定。但问题在于，财政支出要在短时间内结清累积的税收抵免，是一项不可能完成的任务。
今年又是一场疫情，前两年每年提款超过1000亿，所以今年没有把这个政策放在首位。但我们正在研究该报告并提出新的政策建议。建议中央和有关地方各级政府发行专项国债，一次性全部归还给企业。国债是政府发行的，几年后，公司可以征税，然后偿还国债。因此，我们认为这次改革不是减税，而是把今天不该征收的税款和预缴的税款，推迟到该交的那一天。如果这项政策得到落实，将对我国高新技术企业和重资产企业起到很大的扶持作用。
通过发行国债，剩余的税收抵免可以追溯。中央多少，省政府多少，市政府多少，下面区县政府多少，谁有“孩子”谁带走，各级政府发债为您负责的金额，然后偿还。这样，我们的税制就可以从支持一般制造业发展的税制转变为更有力地支持高技术和重资产企业的税制。
事实上，欧洲就是这样做的。目前，我们的竞争力远低于欧洲。我们的高科技和资产重的公司不得不提高资产负债率，增加融资成本，而欧洲同样的公司没有这个负担。
因此，我们认为，如果这项政策出台，我们的税制将从支持一般制造业的税制转变为更加有力地支持高科技和重资产企业的税制。此次税制转型，我相信，对于我国高质量发展，尤其是对一些被国际社会封杀、禁止的产品的突破，一定会是一个有力的支撑。希望我们的建议能够得到政府有关部门的认可，尽快作出决策，推动我们进入经济发展的新阶段。
（“中信大讲堂——中国路系列讲座”由中信改革发展研究基金会和《经济论坛报》主办，面向社会、实践的公益讲座，至今已举办70期。）
